停止房地产供地？如何理解自然资源部提的“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”

3月16日，自然资源部举行例行新闻发布会，并就自然资源部、国家林草局近日联合出台的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》）进行介绍和解读。

针对市场高度关注的房地产用地供应问题，自然资源部相关负责人在会上明确表示，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，不等于不供应房地产用地。

“限地令”出台？停止房地产供地是误读

《通知》第十条提出，统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

同时明确，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。这一表述引发市场广泛关注，部分解读将其夸大理解为“限地令”“停止房地产供地”。

对此，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在新闻发布会上表示，城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。

“新增建设用地是指依法批准将农用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地，通过征收、转用审批程序，首次转变为建设用途的土地。通俗理解，就是把农田/荒地变成城市建设用地，通常发生在城市边缘向外扩张的区域。这类用地往往在城市外围，但现在已不是过去‘摊大饼’式开发年代，市场重心已转向盘活存量、消化库存。这几年各地新增供地也已回到中心区，利用地段、配套打造‘好房子’。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析。

上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，市场之所以产生“停止供地”的误读，主要混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”两个概念。实际上，目前房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地（如旧城改造、低效用地再开发等）以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地，这些土地不属于新增建设用地范畴。即便存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例其实是非常少的。

孔维东在发布会上表示，当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我部认真贯彻落实党中央作出的这一重要论断，按照今年政府工作报告的“做优增量、盘活存量”要求，以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，作为促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境，增进民生福祉。

防止城市无序扩张、摊大饼：坚持“以需定供”

发布会上，自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦也提及，《通知》第十条主要是统筹存量增量促进内涵式发展。实施建设用地规模规划期总量管控，从以往每年国家列计划、分指标，逐步转向由省级政府按规划统筹使用，赋予省级政府统筹建设用地的更大自主权，更灵活、更精准，促进城乡和区域协调发展。同时，健全增存挂钩机制，加大力度推动存量盘活，新增建设用地优先保障重大基础设施项目建设、新业态新动能等产业和民生事业所需，助力城市更新、城中村改造和房地产去库存，防止城市无序扩张、摊大饼，促进城市高质量发展。

孔维东表示，统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

此外，优化资源配置。人多地少是我国的基本国情，土地资源紧缺的局面短期内难以改变，土地要素配置要算好“三本账”，既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，好钢用在刀刃上，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。一方面，既要增加能源交通水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，加大新增建设用地支持力度。与此同时，土地供应是房地产市场平稳健康发展的一个重要环节，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。比如，近期一些城市将存量闲置土地打造成配套成熟、宜居宜业的优质地块，成为土地市场上的“香饽饽”。

孔维东提到，统筹好有为政府和有效市场的关系，坚持“以需定供”，主动对接市场需求。2025年，我部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。同时，充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，有力支撑补齐公共服务设施短板，打造更加符合市场和群众需求的优质空间产品。