这是在中国式现代化新征程中，发生在南粤大地改革前沿的一次“城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变”的生动实践：近年来，面对传统发展模式难以为继，新增产业用地严重不足，大量锌铁皮厂房高能耗、低产出问题突出，也导致城乡形态陈旧落后、环境污染和安全生产隐患集中的困局，广东中山以改革创新突破路径依赖，通过全域低效工业园改造，在平稳有序中让近5万亩村镇低效用地焕发新生。
回顾三年“工改”实践，中山以“不在困难面前却步、越是困难越向前”的决心和勇气，主动担当作为，敢于啃硬骨头，敢于破利益藩篱，聚党群共识，促多赢格局，终至踏平坎坷成大道，实现空间重构、产业升级、城市提质、生态治理、强村富民的系统性变革。中山“工改”，对先发地区低效用地再开发、传统村镇工业向现代化工业转型具有借鉴意义。
改革开放初期，南粤大地改革春风乍起，外资企业、乡镇企业如雨后春笋般涌现，村镇工业园遍地开花，推动珠三角城市加速迈进工业化。时移世易，“村村点火，户户冒烟”的村镇工业化发展模式走到尽头，占据大片土地的村镇锌铁皮厂房，被雨打锈蚀呈褐红色，变成一块块“锈斑”。工业化转型陷入瓶颈，珠三角还有空间吗？还能继续发展吗？类似的质疑纷纷出现。
“广东四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年间，中山陷入“下降的10年”，GDP总量排名下滑，工业投资总额跌落。不仅如此，中山还因治水不力，成为2021年中央环保督察通报的负面案例。
2022年至2024年的三年间，中山在没有大政策、大投资，亦无百亿级大项目落地、财政捉襟见肘的条件下，通过一场“自救”，走出了“负循环”——工业投资总额三年翻一番、年均增长26%，GDP增速稳居广东前列，并通过仅不到20亿元的财政投入，预计撬动新增投资超1800亿元。
记者调研了解到，转变的关键就在于村镇低效工业园改造升级实践（以下简称“工改”）。通过“工改”，中山淘汰高污染高排放企业，盘活低效土地，探索出一条传统工业化向现代化转型的路径。
广东中山一度陷入发展“死结”
中山曾被誉为“广东四小虎”，以专业镇经济闻名全国。上世纪八九十年代，一批村镇工业园拔地而起，中山由传统农业县成长为工业强市。
但随着发展模式红利殆尽，曾带动经济腾飞的11.2万亩村镇工业园，因结构欠优、环境脏乱、产业低端、安全隐患突出，变成了困住城市发展的“死结”。2012年至2021年，中山GDP总量排名从全省第五名大幅下滑，GDP增速在2019年跌至1.1%。
经济失速的背后是工业失速。中山以工业立市，但这十年间，中山工业投资总额不增反降，从2012年的307.4亿元跌至2021年的288.9亿元，占固定资产投资总额比重由超三成跌至不足两成。
“中山在最需要转型的时候，还遇上了财政的最低谷。”中山市副市长陈晖东说，拆除11.2万亩村镇低效工业园，需要支付租金补偿、上盖物补偿、腾挪安置费用等大量资金，但彼时中山财政极为困难。
陈晖东介绍，当时的中山已是“手无寸土”，增资扩产、招商引资项目落不了地，一大批本土骨干企业外迁。土地开发强度接近40%，最高的镇街达86.9%，部分镇街十年未出让工业用地。
与落后产业相伴的是城市生态环境的不断恶化。“过去，村镇工厂大量废水直排河涌。河涌里的水看着像芝麻糊，闻着臭气熏天。”一名村镇工业园居民说。
据了解，截至2021年底，中山的排污厂企达5万多家，大部分集中在村镇低效工业园区。2021年，中央环保督察组通报中山市落实上级治水决策部署不力，推进中央生态环保督察问题整改不到位。
“工改”势在必行，但旧厂房的背后潜藏着难以解开的“利益板结”。
一方面，中山工业用地破碎，11.2万亩的村镇低效工业园平均容积率不足0.6，已出让土地中70%的地块面积小于10亩/宗，私营企业和自然人权属地块占比近80%。部分以长租期低租金、以租代售等方式获取土地使用权的低效厂房业主往往又“二道”“三道”倒手，利益板结固化，绊住发展手脚。
另一方面，低效村镇工业园里的部分产业，在中山的供应链里不可或缺。中山小榄镇一名基层干部说，正是一些看似高污染低效率的小工厂，填补和构成了产业链的上下游，由此形成的产业集群是中山制造业不可缺少的一部分。
解转型之结：“活政策”带来“新增长”
2022年至2024年间，通过“工改”，中山累计拆除整理低效工业用地超4.8万亩，服务增资扩产和招商引资企业超1800家，预计新增投资总额1862亿元，其中绝大部分投资来自民营投资和社会资本。
记者在中山看到，通过激活工业“地利”，激发企业投资热情，中山正在实现从“村镇产业园”到“现代产业园”的转变。
在中山翠亨新区，看着新厂房拔地而起，莎丽科技股份有限公司董事长刘凤祥终于解开了多年的心结。
“我们位于翠亨新区的土地由于历史原因，项目用地和房产手续不完善，导致新厂房建设项目近20年来都无法报建，增资扩产计划先后搁浅。”刘凤祥说，根据中山新出台的政策，公司能完善用地手续，解决历史用地问题，满足实际生产需要。
这是中山“工改”政策的缩影。中山市自然资源局副局长邓宇文说，中山用好广东省“三旧”改造政策，把2010年后实施建设的低效工业用地也纳入其中、同等享受市级权限优惠政策，同时针对缺失合法用地手续的村集体土地，通过改造完善用地手续、所缴纳土地出让金基本返还村集体，推动一批土地利用合法化，让企业投资更安心、更放心。
此外，中山还创新“单一主体归宗+连片奖励”模式，将改造税收成本压减90%，激发一大批5亩、10亩的低效工业用地连片改造；出台86项村镇工业园改造升级新政，清理市镇两级制定的113项旧政策，降低改造厂房自持比例，提高容积率和厂房限高；将审批流程压减50%、审批时间从20天压缩至3天，充分激发了社会力量和民间投资自主改造的积极性。
针对传统产业造成的污染问题，中山提出了“环保共性产业园”模式，通过将同一产业或同一地区企业的某些特定产污环节聚集，实现集中治污，解决单个企业环保设施投入不足、治理效率低下等问题。
数据显示，中山拆除违建和危旧厂房501宗，2024年低效工业园发生火灾相比2021年下降近30%，超2500家污染企业将实现“园区集聚、统一治污、产业提升”，通过源头治污推动城镇建成区基本消除黑臭河涌。
连片优质空间有效承接珠江口东岸产业外溢、支撑新招引项目落地。“有了优质的土地和厂房，不少企业就找上门来。”小榄镇党委副书记吴铸辉说，受困于土地空间不足，过去镇上从没有招引过10亿元以上的企业，而“工改”之后，“一口气就来了3家”。
解利益之结：“小投入”撬动“大投资”
在有限的财力下，如何用小投入撬动千亿投资？记者调研发现，结合不同情况，中山探索了多种答案。
中山黄圃镇大岑片区聚集了大量家电企业，是远近知名的“家电岛”。黄圃镇党委书记梁泳辉介绍，大岑片区创新运用周转性扶持资金1.1亿元，结合“工改”基金5000万元，通过出资组建村属大岑湾投资公司等方式，成功争取银行贷款4亿元，获得贴息补助约914万元，一举解决了整备资金难题。
小榄镇绩东二社区党委书记李冰说，社区主动申请将集体建设用地转为国有建设用地，通过协议出让的方式供地到集体名下的全资子公司，让土地以更灵活的方式入市，为社区融资、筹集更多发展资金创造条件。
面对“为什么要搬”“凭什么要拆”的质疑，中山多措并举破除利益固化藩篱。
中山建立市镇两级“一把手”挂帅的指挥部，全部镇街签订责任状，先后4次抽调近500名市直机关优秀党员干部奔赴一线，与镇街干部并肩行动，入厂房、进家门、听诉求、讲政策，让村镇工业园改造的好政策走进村企、落地见效。
“市、镇工改干部牵头对接权利人、生产型企业和二房东，仅用两个月时间，就完成了从土地谈判到工地项目落地的全过程。”广东诚艺控股集团有限公司执行董事韩文辉说，“诚艺·外沙科创园”成功运用该模式，将原有82个权利人整合为单一主体，仅用9个月就“蝶变”成现代化产业园区。
中山市工改办相关负责人介绍，中山注重平衡利益，对原租赁人的剩余租期作合理补偿，妥善腾挪安置优质企业，通过长短结合、钱物兼有等方式推动改造收益反哺村集体，鼓励市属国企和镇属公有企业“统租统管”集体物业，充分激发市场力量；通过执法解决既得利益者“狮子大开口”的棘手问题，加快盘活低效用地。
“我们不搞‘强拆’，而是依法依规，发挥环保、安全生产执法效力，组织广大干部日夜兼程进村入企，反复动员，一块块地、一个个企业谈，工作一直做到通为止。”中山市委书记郭文海说。
改造为村镇注入了增收致富新动力。数据显示，中山“工改”以来，累计建设千亩以上连片项目2个、500亩以上4个、100亩以上83个，改造后的村集体物业价值普遍提升10倍以上，集体收入大幅增长，增幅最高的达30倍，以“一子落”带动了“满盘活”。
土地现实之困是包括珠三角在内全国不少先发地区面临的共性难题。中山“工改”总结出的“10种模式”“五字经”不仅破解了土地困局，解开了城市转型之结，更为传统村镇工业向现代化工业转型探了路、破了题。
郭文海表示，低效工业园改造升级是镇村高质量发展的必由之路，要探索打造连片跨镇街万亩级产业园区，推动产业向园区集中，实现生产、生活、生态融合。
如今，中山“工改”势能依然澎湃。这场以改革破局的“自救”，将为这座制造业城市赶上新一轮高质量发展提供强劲引擎和新的动力。
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