全方位立体化严打财务造假 证监系统一年合计罚没37亿元

自去年7月5日国务院办公厅转发中国证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（简称《意见》）以来，监管部门加强部际协同和央地协同，推动建立常态化、长效化的财务造假防治机制。据《证券日报》记者不完全统计，自去年7月5日以来截至今年7月4日，证监会和地方证监局对财务造假开出165张罚单（行政处罚），罚没金额合计37亿元。

与此同时，民事追偿体系进一步完善，行政刑事衔接配合机制深化。多部门坚持“追首恶”“打帮凶”并重，全链条依法严厉打击财务造假犯罪，行政执法、民事追责、刑事打击“三位一体”的立体化追责体系走向深化。

随着对财务造假全方位、立体化追责机制的持续完善，防治财务造假长效机制进一步健全，显著提高“首恶”“帮凶”的违法成本，有力打击了造假利益链和生态圈，推动资本市场形成守法诚信的良好生态。

全链条严打财务造假

从上述165张罚单来看，涉及72家上市公司及相关负责人，28家中介机构。其中，东旭集团有限公司及其子公司财务造假案的罚单金额最高，北京和深圳两地证监局合计开出17亿元罚款。

从行政处罚来看，除了上市公司及其责任人员，策划实施财务造假的控股股东、实际控制人等“首恶”，失守的“看门人”，以及协助、串通上市公司实施造假的“帮凶”，均受到严惩。

6月27日，证监会披露南京越博动力系统股份有限公司财务造假案，除拟对上市公司及实际控制人、相关董监高等造假责任人依法严惩外，还拟对两名配合造假主体一并严肃追责。

华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧表示，第三方配合造假极大损害资本市场信任。证监系统对配合造假的“帮凶”加大处罚力度，向资本市场所有参与者传递了对造假“零容忍”的强监管信号。

与此同时，为进一步压实中介机构“看门人”责任，今年1月份，《国务院关于规范中介机构为公司公开发行股票提供服务的规定》（简称《规定》）发布，加强对中介机构收费等相关行为的监管，防止中介机构与发行人不当利益捆绑。

上海明伦律师事务所律师王智斌表示，《意见》实施以来，监管协同机制的强化使造假行为的违法成本大幅上升。全链条问责模式不仅震慑了中介机构等市场“看门人”的失职行为，更彰显了资本市场“零容忍”的治理理念，有望从源头净化市场生态，倒逼市场主体归位尽责，是构建资本市场信用体系的关键一步。

健全民事追责体系

中小投资者风险承受能力较弱，自救能力相对不足。在严打财务造假的同时，监管部门不断完善民事追责体系，推动特别代表人诉讼常态化开展，并运用支持诉讼、代位诉讼、先行赔付、当事人承诺等方式，帮助受损投资者追偿损失。

去年8月底，新证券法修订后首例适用行政执法当事人承诺制度的案件落地。紫晶存储案中，4家中介机构通过先行赔付程序在2个月内赔偿投资者约10.86亿元。去年年底，美尚生态、金通灵两起特别代表人诉讼案启动，已取得新的进展。

“目前，针对财务造假，投资者据以索赔的法律规则已较为完善，索赔案例也相对丰富，投资者获赔概率较高，后续仍需进一步提高法院审判效率。”德恒上海律师事务所合伙人陈波表示。

5月15日，证监会副主席陈华平表示，证监会将继续深化与司法机关的沟通协作，推动构建特别代表人诉讼常态化工作机制，推动证券代表人诉讼依法、稳慎、高效开展，进一步发挥特别代表人诉讼集约化解群体性纠纷的制度作用等。

郑彧认为，下一步，要通过制度的完善进一步降低投资者和投保机构的维权成本，同时，在诉讼程序方面，应尽力压缩诉讼时间、降低诉讼成本，最大程度提升投资者通过诉讼获赔的实际金额。

行刑衔接机制优化

加大刑事追责力度是打击财务造假的关键环节。一年来，行政监管部门和司法机关进一步完善行政执法与刑事司法衔接协作机制，建立第三方配合造假线索移送机制，并通过发布文件、典型案例等回应实践需求，展现对资本市场财务造假全链条从严打击的司法立场。

去年8月份，最高人民检察院（以下简称“最高检”）印发《关于办理财务造假犯罪案件有关问题的解答》，解决财务造假犯罪案件事实认定、法律适用重点疑难问题，回应司法实践需求。今年1月份，最高检发布3件依法从严惩治中介组织财务造假相关犯罪典型案例，警示各类中介组织依法依规、履职尽责，压实中介组织“看门人”责任。今年2月份，中国证监会与最高检联合发布8宗证券违法犯罪指导性案例，包括4宗证券刑事犯罪案例和4宗证券行政违法案例。今年3月份，公安部公布5起上市公司犯罪典型案例，其中4起涉及财务造假，相关责任人被作出有罪判决。

5月15日，最高人民法院、中国证监会联合发布的《关于严格公正执法司法服务保障资本市场高质量发展的指导意见》提出，依法加大对财务造假等犯罪行为的追责力度，加强对地方人民法院的指导督办，严格规范财务造假案件审判尺度，严格把握缓刑适用条件。

“当前刑事打击虽已形成多部门协同的高压态势，但欲巩固成效、提升执法精准性，仍有优化空间。”王智斌表示，一方面，应加快出台证券犯罪量刑指导意见，进一步细化财务造假罪的犯罪构成要件与量刑标准，使司法实践更具操作性。另一方面，建立跨部门的证券犯罪情报共享平台，提升执法效率。