深圳欠薪保障基金连续两年垫付超7000万元 谁该为企业欠薪行为买单？

4月上旬，深圳发布了年度欠薪保障基金收支及结余情况。2025年，深圳共使用欠薪保障基金为3965名员工垫付欠薪7242.21万元，共追回垫付欠薪402.05万元。而当年结余-6549.09万元，成为有公开数据以来，结余数最低的一年。

深圳欠薪保障制度再次引起关注，是在今年春节前后。2月初，深圳市宝安区人力资源局作出决定，为某公司15名员工垫付29万余元薪资，后续该局将向公司追讨垫付资金。这一举措引发众多网友点赞。

然而，掌声背后，该基金已多年“入不敷出”。在多地用财政资金建立欠薪保障制度时，又引出一个更深层次的问题：谁该为企业的欠薪行为“买单”？

深圳如何保障被欠薪者权益

深圳的欠薪保障制度并非新生事物，它是一项已探索近30年的地方制度。

1996年，深圳市出台了《深圳经济特区欠薪保障条例》（以下简称《条例》）。根据最新文件内容，欠薪保障基金的资金来源有三：一是欠薪保障费（用人单位应当在每年第一季度缴纳400元欠薪保障费）；二是财政补贴；三是欠薪保障基金的合法利息以及接受的合法捐赠。

4月6日，北京京本律师事务所主任连有向《每日经济新闻》记者表示，《条例》对垫付设置限定为两种情形，即公司要么被人民法院依法受理破产申请，要么法定代表人或者主要负责人隐匿或逃逸。员工领取垫付欠薪后，区一级人力资源部门取得已垫付欠薪部分的追偿权。

连有认为，该制度属于介于社会保险与行政救济之间的独立类型，是对《中华人民共和国劳动合同法》规定的事后救济途径的“制度补位”，在用人单位主体“虚化”（破产或逃逸）时，通过公权力介入先行保障了劳动者生存权。

在实践层面，深圳欠薪保障基金发挥了“稳定器”作用。有广东媒体2018年报道，截至2017年12月31日，深圳运用基金处理欠薪垫付案件1199宗，涉及10.55万名员工，共垫付欠薪3.44亿元，基金账户盈余为9.38亿元。

一项政策转折同样发生在2018年。为减轻企业负担，深圳决定2018年至2022年暂停征缴欠薪保障费。以2017年征收额1.71亿元估算，官方估计5年停征期可为企业减负约8.55亿元。

5年停征期结束后，深圳2023年再度决定停征3年欠薪保障费，也就是说，深圳从2018年至2025年都没有向用人单位征收过这笔费用。

数据显示，深圳欠薪保障基金近几年每年垫付款项3000万元以上，2024年、2025年超过7000万元。由于追偿金额远低于垫付支出，基金自2018年起多数年度结余为负，仅2023年实现9590.09万元结余，不过相关部门未公布这一年资金的详细来源。

深圳欠薪保障基金收支及结余情况，数据来源：深圳市人力资源和社会保障局，每经记者制图

总体而言，深圳欠薪保障基金消耗速度已持续快于补充速度，连续8年暂停征收相关费用，是否意味着基金失去了常态化“造血”能力？好消息是，按2017年末9.38亿元的余额计算，2025年末基金余额应该仍超过7亿元。

谁该为企业欠薪买单

当视野放宽至全国，会发现中国内地或仅有上海、深圳建立了以企业缴纳为主、财政资金作为后备来源的“欠薪保障金”机制。

日前，有深圳相关部门人士告诉《每日经济新闻》记者，要建立成体系的欠薪保障机制，对地方财力等多个方面都是考验。

在多地，更为普遍的安排是设立欠薪应急保障金、周转金，用财政资金做保障。《广东省工资支付条例》要求，各地级以上市人民政府应当建立欠薪应急周转金制度，而该条例未对资金来源、运作方式做具体说明。海南、青海、宁夏等从省级层面制定了保障农民工工资支付的机制。

不过，财政资金垫付模式也伴随着争议。有省级媒体曾报道，部分声音认为用公共财政资金垫付企业欠薪，无异于替企业承担责任，是“拿全体纳税人的钱来‘兜底’”。

近日，中山大学岭南学院经济学教授林江接受《每日经济新闻》记者采访时从“可持续性”与“公平性”两个维度提出看法：在可持续性上，若欠薪垫付资金赤字依赖财政补贴，将可能对地方财政构成负担；在公平性上，用守法企业和纳税人缴纳的税款，为部分破产或不良企业的欠薪行为承担责任，如果对违法企业及其负责人的追责不力，将挫伤守法经营者的积极性。

连有认为，深圳的欠薪垫付制度符合“最后手段原则”和“基金安全原则”，对被拖欠工资员工的生存权保障方面已达到国内领先水平，但如果将其推广至全国，还需解决资金来源可持续性和与破产法深度衔接等问题。

因此，深圳欠薪保障基金近几年“出大于进”，与多地普遍依赖财政资金垫付企业欠薪，共同将一个问题推向台前：垫付欠薪的资金，应该从哪里来？

林江认为，应依据企业规模、所属行业风险等级、历史欠薪信用记录等指标，实行差异化、浮动式的征费标准，并对抗风险能力最弱的小微企业予以适当减免，体现公平并精准反映风险成本。财政应被界定为偶尔应急的“最后补充者”，用于应对极端情况，不能成为常态化替代企业主体责任的兜底方。

“在此之外，还需开拓多元补充渠道：例如探索工资保证金制度，要求建筑等欠薪高风险行业的企业预缴保证金，专户存储以备划拨；引入市场保险机制，鼓励开发商业‘欠薪保障保险’，形成‘商业保险+政府基金’的多层风险分担格局；将对欠薪企业的行政罚款、滞纳金等收入按比例划入保障基金。”林江表示。