金融监管总局日前重提“研究多元化补充中小金融机构资本”释放出强烈的政策信号。当前，部分中小银行核心一级资本告急，加快增厚其安全垫是防范化解金融风险的现实需要。在此背景下，过往在实践中证明能有效补充中小银行资本的地方政府专项债再次成为市场讨论焦点。那么，常态化发行中小银行专项债是否时机已到？未来还有哪些多元渠道可供选择？
监管重提
中小金融机构资本补充
金融监管总局党委日前召开扩大会议，提到要“推动国有大型商业银行补充资本，研究多元化补充中小金融机构资本”。
这是自2025年明确“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险”后，金融监管总局再次在全系统层面的会议上，细化部署中小金融机构补充资本。
原银保监会在2021年、2022年、2023年的年度工作会议上，连续3年提及中小银行多渠道补充资本金；这一任务在2024年和2025年的监管工作会议上未有明确。不过，2025年3月13日，金融监管总局党委扩大会议提出，2025年要“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险”。今年1月15日，金融监管总局召开2026年监管工作会议，回顾2025年监管工作时，也提到了过去一年“支持金融机构多渠道补充资本”；两个月后，去年已有进展的举措进一步细化为“研究多元化补充中小金融机构资本”。
广发证券银行业首席分析师倪军接受证券时报记者采访时表示，这是四方面因素叠加的必然选择：第一，近年来中小银行资本充足率持续低于行业平均水平，部分机构核心一级资本逼近监管红线，不良资产处置持续消耗资本，区域金融风险隐患有所上升，补充资本是守住不发生区域性风险的关键；第二，净息差持续收窄导致中小银行内源性资本补充能力大幅弱化，外源性融资渠道狭窄，资本供需矛盾日益突出；第三，2026年行业集中化与并购整合进程将加快，资本充足是机构参与整合、实现转型的基本前提；第四，此前国有大行通过特别国债补充资本已形成示范，急需同步补齐中小机构资本短板，构建覆盖全行业的资本安全网，因此监管重新将中小机构资本补充置于重要政策位置。
对于国有大行，今年政府工作报告已明确拟发行3000亿元特别国债用于支持其补充资本。作为一揽子增量政策的重要组成部分，“国家计划对6家大型商业银行增加核心一级资本”在2024年9月24日被首次提及。金融监管总局局长李云泽彼时就已明确，将按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，有序实施。
2025年，建设银行、中国银行、交通银行、邮储银行获得首批5000亿元特别国债注资，截至2025年三季度末，这4家国有大行的核心一级资本充足率分别为14.36%、12.58%、11.37%、10.65%，较2025年一季度末分别提高了0.38、0.76、1.12、1.44个百分点。由此，业内普遍预计今年的3000亿元特别国债将用于工商银行、农业银行补充资本。截至2025年三季度末，工行、农行核心一级资本充足率分别为13.57%和11.16%，较2024年末的14.1%和11.42%均有不同程度下降。
中小银行积极“自救”
对于广大中小金融机构，尤其是中小银行而言，外源性资本补充渠道不足是长期存在的“老大难”问题。在中小金融机构“减量提质”发展的整体监管导向下，各中小银行仍在积极补充资本自救。
根据金融监管部门公开批复内容，截至3月18日，今年有超40家中小银行通过现金增资、配股增资/定向募股、资本公积转增、利润转增等方式，增加注册资本。
总体而言，这些银行资本变更金额相对较小。数额较大的为山西银行，直接增资超14亿元；其余增资超亿元的银行包括成都银行、东营银行、南昌农商行、泰安沪农商村镇银行、淮安兴福村镇银行、江西赣昌农商行。从新增资本来源看，地方财政、市场化工具以及股东增资等均有涉及。
例如，今年截至目前获批变更注册资本增量最大的山西银行，其新增资本均来自山西省财政厅；成都银行新增的近5亿元注册资本则来自可转换公司债券转股；江西赣昌农商行增加的1.1亿元注册资本则来自江西农商联合银行入股。
相比之下，通过发行资本补充工具获得的资本额度更大。今年以来，已有广州银行、齐商银行、青岛银行、东莞农村商业银行、中山农村商业银行、吉林银行获批发行二级债、永续债、无固定期限资本债等资本补充工具。其中，吉林银行和广州银行分别获批最高150亿元二级资本债券额度和最高100亿元不限品种的资本工具额度。
不过，从资本补充实际效果看，现金增资、配股增资/定向募股等渠道更优。
商业银行总资本包括一级资本和二级资本，一级资本又包括了核心一级资本和其他一级资本。其中，核心一级资本是全部资本安全垫里最关键的缓冲地带，银行在日常经营中的损失，首先由最扎实且最能承担风险的核心一级资本吸收。
“现金增资包括引入新股东或原股东追加实缴等举措，是真正意义上的‘外源性补血’。”上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚在接受证券时报记者采访时表示，新资金流入银行、实收资本增加，若发行价高于面值还伴随股本溢价计入资本公积，核心一级资本净增加，这是补充资本最直接有效的方式。
曾刚指出，配股增资/定向募股与现金增资本质相同，均属向特定或不特定股东发行新股募集真实资金；注册资本增加的同时，有真实增量资金进入，核心一级资本净增加，目前定增已成为非上市中小银行的主流增资渠道。
多元渠道何在？
今年全国两会期间，不少代表委员提出优化发行地方政府专项债的建议，以加大对中小银行资本补充的政策支持力度。例如，全国人大代表、中国进出口银行北京分行行长刘亚就建议在国家金融监管部门的指导下，以省级为单位常态化发行中小银行专项债，协助中小银行构建资本补充长效机制；有来自浙江的全国人大代表提出开放渠道，以专项债“自审自发”形式补充中小金融机构资本。
2020年7月，国常会决定允许地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本，作为一项创新工具，中小银行专项债当年12月即落地首单；此后在2023年集中发行，2024年陆续收尾。根据人民银行此前披露，2020年至2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金。
对于地方专项债常态化用于补充中小银行资本金，亦有业内专家持反对意见。中央财经大学教授温来成对证券时报记者表示，当前国有资本在整个银行业中占据绝对主导，无需再通过股权资金注入保证其控股地位；利用专项债补充中小银行资本金，现阶段是为了防范金融风险、稳定发展，因此很难成为常态化的支持举措。未来即便要再通过专项债支持中小银行，也要有所选择，保证其能还本付息、防范财政风险。
倪军也认为，中小银行专项债全面常态化可能性相对有限，原因在于，为了防范财政与金融风险边界模糊、避免道德风险与地方政府过度干预，短期内难以突破现有财政纪律框架。
不过，去年7月，吉林省曾发行260亿元支持中小银行发展专项债券，募集资金由吉林省财政厅划至吉林金控集团，再由吉林金控集团入股吉林农商银行，帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力。这一案例被业内视为中小银行专项债的“重启”。
“结合2026年最新监管信号，专项债支持中小银行的政策步伐已明显加快。”倪军说，吉林案例实现从分散注资向服务省级农商行整合的模式升级，为全国多地提供了可复制的实践样本；同时，监管层“研究多元化补充中小金融机构资本”的表述，释放出支持信号。
因此，预计2026年可能迎来专项债额度扩容或调整用途（如从资本补充转向并购重组）等创新模式突破。在实际政策导向中，倪军认为，专项债仍会作为关键纾困工具阶段性落地，且支持并购重组的用途创新将更趋常规化。
此外，李云泽在今年全国两会期间提到“通过市场化方式撬动更多社会资金，如保险资金等都可以研究探讨”，进一步打开了市场想象空间。倪军表示，保险资金、社保基金等长期资金入股，以及转股型资本工具等创新模式，将逐步拓展适配不同类型中小银行的补充需求，形成长效支撑机制。
一如业内观点多次强调，资本补充仅是中小金融机构改革化险的其中一步，未来仍需要通过同步引入战略投资者、优化股权结构与公司治理等措施，推动中小银行从外部“输血”转向内部“造血”，为长期高质量发展奠定基础。
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